186-5355-3398

您现在的位置是:郯城律师网>律师文集>正文

城镇化建设过程中宅基地流转问题研究

来源:网络  作者:未知  时间:2015-12-31


城镇化建设过程中宅基地流转问题研究

在我国,土地历来是农民生产生活的根本,土地问题也是解决好城乡统筹发展的根本问题。农村的宅基地是保障农民基本生活的基础,它关系到广大农民的根本利益。农村的宅基地流转问题处理的好与不好,直接关系到我国的城镇化建设能否顺利推进,关系到我国的社会建设能否稳定推进。随着2011年我国的城镇化率首次突破50%,达到51.3%,我国的城镇化建设也进入了加快发展阶段。未来,我国将有越来越多的农民从农村走向城市,这也将使得越来越多的农民失去土地。如何更好的保护农民的权益,成为我国下一步城镇化建设的重点。但是,现行法律对农村集体所有的土地的流转问题,特别是农村宅基地使用权的流转问题,几乎没有做出明确的规定。另外,我国各地正在进行的宅基地流转的试点工作,有很多都是违背我国现行法律或者国家政策的,这为下一步我国的土地制度改革埋下了隐患。如何更好地在我国现行法律和国家政策允许的情况下,更好地实现我国农村宅基地的顺利流转,成为下一步各地进行宅基地流转制度改革需要重点解决的问题。本文分析了我国城镇化建设的现状,通过对我国宅基地使用权的基本理论和宅基地使用权流转的制度介绍,引出了我国宅基地使用权流转的现状,以及有关宅基地使用权流转的立法和司法现状,着重介绍了我国各地正在进行的宅基地使用权流转的现实探索,最后笔者提出了两种有借鉴意义的宅基地使用权流转制度,以及保证这两种制度得以顺利实施的法律和其他相关的制度保障。

本文除绪论和结语之外分为六个部分:

第一章分析了我国城镇化建设的现状。首先介绍了我国城镇化建设的由来与现状,然后提出了如何更好地推进我国的城镇化建设,最后引出了我国的城镇化建设与农村宅基地使用权流转的联系。

第二章分析了宅基地使用权的基本理论。依次介绍了宅基地使用权的概念、性质、主要内容、主要特征以及宅基地使用权的主要流转方式。以求读者能够对我国的宅基地使用权这一法律术语有个基本的认识。

第三章分析了宅基地使用权流转的历史和现状。首先考察了我国的宅基地使用权流转的制度变迁,其次介绍了我国宅基使用权流转过程中存在的问题。

第四章简要分析了宅基地使用权流转的立法和司法现状。首先在立法上,笔者依次从宪法、法律、行政法和国家相关政策的角度,简要介绍了我国规范宅基地使用权流转的法律法规,指出我国宅基地使用权流转制度在立法上的不足之处;其次分析了我国宅基地使用权流转的司法现状。揭示了我国有关宅基地使用权流转的判例结论矛盾不一,并针对这些问题针对性的提出了笔者的一些意见。

第五章分析了学界关于宅基使用权流转制度的看法和我国目前在各地进行的宅基使用权流转的制度探索。首先简要介绍了我国存在的三种关于宅基地使用权流转制度改革的学者观点;然后着重介绍了我国各地正在进行的各种有关宅基地使用权流转的制度探索,并简要指出了各地在制度创新过程中存在的优势与不足。

第六章尝试性的提出了两种值得在全国各地学习借鉴的宅基地使用权流转模式,以及保证这两种流转模式得以有效实施的法律和其他相关的制度保障。首先笔者分析了学者关于宅基地流转制度改革的观点,提出了应当在国家法律和相关政策允许的情况下探索我国的宅基地使用权流转制度;其次着重介绍了笔者认为可以借鉴的宅基地使用权流转模式;最后笔者提出了国家应当完善相关法律和其他相关制度,保障宅基地使用权流转制度改革的顺利进行。

关键词:城镇化建设;宅基地使用权;流转;城乡统筹;农民权益保护




绪论


(一)选题的意义

由于现阶段我国的基本路线是以经济建设为中心,为了实现经济的可持续发展、尽快实现全面小康社会和全面现代化,决定了中国必须走城镇化建设的道路。城镇化建设能否成功,关键在于处理好农民的问题,而处理好农民问题的关键又在于解决好农民的土地问题。本文着眼于城镇化建设过程宅基地使用权流转问题进行研究,通过对我国宅基地使用权的流转现状的研究,提出了两种可供借鉴的宅基地使用权的流转制度。又根据我国现阶段的国情,提出了保证这两种宅基地使用权流转模式能够顺利实施的需要完善的法律和其他相关制度,以期我国能够在有效推进城镇化建设的同时,充分保障和维护好农民的权益。

(二)文献综述

由于我国实行的是宅基地使用权和宅基地所有权相分离的制度,而世界上很多国家都实行完全的市场经济体制,允许对土地进行自由流转买卖,这使得国外有关宅基地使用权流转问题的研究几乎没有。

在中国,随着城镇化建设的推进,有越来越多的学者意识到我国现行的土地制度有必要进行新一轮的改革。这些观点大致可以分为三种:第一种是禁止流转说。该学说主张应当完全禁止宅基地使用权的流转。2005年孟勤国教授在《物权法开禁农村宅基地交易之辩》一文中曾指出,开禁农村宅基地的交易,不过是强势群体为了占有更多的社会资源,而提出的利益诉求,不能反应广大农民的愿望,缺乏公平性和正当性。第二种是限制流转说。该学说主张允许宅基地使用权在集体经济组织内部成员间进行自由流转。2002年王利明教授在《物权法研究》一书中指出,宅基地使用权只能允许在集体经济组织内部成员之间进行自由转让。第三种是自由流转说。该学说主张完全放开宅基地使用权流转的市场,允许其完全自有的流转。2004年陈小君在《农村土地法律制度研究》一书中指出,应当以立法的形式确认宅基地使用权的自由流转制度。

城镇化是经济发展到一定程度后的必然选择,也完全符合历史潮流。为了城镇化建设的顺利推进,为了更好地维护农民的权益,我国宅基地使用权流转制度的改革已经迫在眉睫。

(三)研究方法和创新之处

1.研究方法

1)定性分析法:本文通过对宅基地使用权的概念、性质、内容和特征的分析,引出了我国宅基地使用权流转的现状。

2)历史分析法:本文分别对我国城镇化建设的历史过程和我国宅基地使用权流转的制度变迁进行了历史回顾,通过对这两种制度的历史研究,加深对这两种制度的认识,为下一步研究提供支持。

(3)比较分析法:本文通过对我国在各地进行的宅基地使用权流转的试点工作的比较分析,得出了两种具有借鉴意义的宅基地使用权流转模式。

2.创新之处

首先本文以我国的城镇化建设为切入点,引出了我国宅基地使用权进行流转的历史必然性;其次笔者在借鉴前人观点的基础上,提出了应当在现行法律和制度允许的情形下实施宅基地使用权流转的制度改革,即坚持了依法治国的原则;最后,笔者在研究了各地进行的宅基地试点工作之后,提出了两种具有借鉴意义的宅基地使用权流转模式,以期能够为我国的宅基地使用权流转制度的变革提供参考。


1概述我国的城镇化建设

1.1我国城镇化建设的由来与现状

随着生产力的不断发展,人类开始集中在一起生产、生活和居住,城市也在人类不断集中的过程中逐渐产生了。但是,大规模的出现城市则开始于世界的工业化建设。城市化程度已经是衡量一个国家经济发展情况的重要指标。同时,有越来越多人们已经认识到城市化是人类社会必然要经过的发展阶段。而且,一个国家要真正实现现代化,必然要完成大规模的城市化建设。当下,世界的城市化水平已高于50%,城市的总人口已经超过世界人口的一半。[1]“城市化”是世界的通用词汇,但针对中国的国情,我国决定使用“城镇化”一词,这说明我国选择了与世界其他国家略有不同的发展方式。但是,无论是哪一个词汇,各国城镇化目的都是为了有效拉动本国经济增长,不断缩小城市与农村的差距。“城市化”是由英语词汇urbanization翻译而来,“城市化”这一概念已经被使用了150多年,但是直到20世纪70年代末,“城市化”的这一词汇才被逐渐引入到中国,随着城市化建设在中国的不断推进,学者们逐渐用城镇化取代了外国的城市化概念,并逐渐被广大群众所接受和认可。进入21世纪后,中共中央开始明确提出要走有中国特色的城镇化发展道路。所谓中国特色城镇化发展道路就是能够统筹城乡发展,不断缩小农村与城市之间的差距,实现由城市发展带动农村发展的发展方式的转变,并最终实现我国经济的全面协调可持续的发展目标。因此,城镇化更能体现中国的国情,更能体现中国农村变成城市的转变,更加具有中国特色。

1.1.1我国城镇化建设的诞生

新中国成立以后,我国的城镇化建设并非一帆风顺。在新中国刚建立的时候,一开始由于受到西方资本主义社会政治上的排挤与经济上的封锁政策,使得我国的城镇化建设举步维艰。随着中国在世界舞台上的不断发展和国际地位的不断提高,中国的城镇化取得了一定的成绩,并开始走上了健康发展的道路。但是,随着文化大革命爆发,中国的城镇化建设也因此停滞,这一阶段中国的城市化率长期处在20%以下,故这一时期我国的城市化水平还处在较低的水平。[2]随着我国开始在全国实施改革开放政策,我国的城镇化建设的步伐也在逐步加快。在改革开放初期,我国把城镇化建设的重点放在发展中小城市和县域小城镇上面,并在一定程度上限制大城市的全面发展。在这一阶段我国城镇化建设的显著特征是发展农村的乡镇企业,为下一步的更加坚实的推进城镇化建设打下了良好的基础,这一阶段的大概时间是从20世纪80年代初期到20世纪90年代中期。[3]改革开放进入20世纪90年代以后,随着我国各项政策和相关制度的不断完善,我国城镇化建设的步伐更加稳健与快速。在这一阶段农业生产总值占国民生产总值的比重进一步下降,而工业和第三产业占国内生产总值的比重却在不断加速提高。国家在2000年先后安排了49.4亿元的资金用于支持部分小城镇的产业发展和基础设施建设,这一政策的落实,进一步保障我国的城镇化建设能够更加健康的发展。值得一提的是,在2003年,党中央和国务院明确提出了,中国要走中国特色城镇化道路。[4]

1.1.2我国城镇化建设的现状

城镇化发展水平不仅能够衡量我国经济、社会的发展水平,同时也能够很好的反映我国小康社会建设的现状。世界的城市化进程表明,一个国家城市化水平的提高,能够有效带动其国内生产总值的增长;毋庸置疑,我国城镇化发展水平已经成为影响我国经济增长的一个十分重要的因素。提升我国城镇化的发展水平,不仅有利于解决我国现阶段的三农问题,同时也有利于更好地统筹城乡发展。美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨断言,21世纪对人类社会影响最大的两件事:第一件事是美国的高科技产业;第二件事是中国的城镇化。[5]

我国的城镇化建设过程基本上类似于世界的城市化的发展规律,即通过城市的发展来带动社会的生产要素不断向城市集中,这一过程有利于优化配置社会资源,同时也有利于实现产业结构的升级,而且也有利于解决因生产力发展而产生的剩余劳动力,同时也有利于解决农民变市民过程中产生的农村剩余劳动力的就业问题。城镇化建设能够很好地扩展市场,而且有助于国家新型工业化的发展。20121031,最新出炉的一份报告显示,2011年的中国内地城市化率首次突破50%,达到了51.3%,这意味着中国城镇人口首次超过农村人口,同时我国的城镇化建设也即将进入加速发展阶段。这表明我国的城镇化建设已经取得了令世界瞩目的成绩。[6]随着我国城镇化建设速度的不断提高,预计到2020年,我国将有超过一半的人口定居在城市,而到2050年,估计将有75%的人口定居在城市。[7]

1.2推进城镇化建设的建议

第一,城镇建设规划要更加科学,布局要更加合理,政府要努力完成城镇化建设的发展战略。由于我国的城镇化是受政府主导的城镇化,所以政府要用科学的规划、合理的布局来实现城镇化的发展战略。另外,由于我国地方政府普遍存在财政权与行政权相脱节的矛盾,因此,国家有必要推进财政体制改革,增加政府获得资金的渠道,以便政府有更加充裕的资金去发展当地的城镇化建设。同时,我们应当避免一些地方政府为了彰显政绩,而采取的那种通过升级行政建制的方法来提高城镇化建设水平的错误做法。[8]经济的发展速度是影响我国城镇化建设水平最重要因素,城镇化建设的速度还受进城务工的农民数量规模和扩张的城镇空间的大小影响。因此,我国的城镇化建设速度应当与经济的增长速度保持相对平衡,要尽量避免出现过度城镇化现象。

第二,要更加注重城镇化建设的内涵与质量。下一步我国的城镇化建设应当从以前那种过于注重城镇化建设的规模和速度的发展方式,转向更加注重城镇化建设的内涵与质量,更加注重一个城市的精神文明建设。支撑我国城镇化建设不断前进的动力是产业发展,大城市应当重点发展高新技术制造业,着重发展知识密集型的服务业和当地的文化娱乐产业。而对于中小城镇,当地政府应当把工作的重点发展那些劳动密集型的产业,增强自身的发展动力,逐步展现其在带动城乡统筹发展的纽带作用。由于中小城镇与那些大城市相比缺乏优势,与大城市的发展水平相比还存在很大的差距,导致小城镇的产业发展跟不上国家产业发展的步伐,不利于当下国家全面的推进我国的城镇化建设。因此,国家在坚持走中国特设城镇化建设道路的同时,应当更多的帮助小城镇,以帮助小城镇更快地实现产业升级,增加小城镇自身发展的能力,保证我国的小城镇建设能够更加健康发展。在我国广大的农村地区,要通过各种政策和措施更好地保障失地农民的利益,同时也要努力发展现代农业,尽快实现农村产业的规模化经营,帮助农民增加收入,缩小城乡差距,为我国的城镇化建设保驾护航。[9]

第三,重点发展城市群的建设。重点发展城市群是下一阶段进一步推进我国的城镇化建设的重要形式,是我国城镇化建设过程中的空间重点。伴随着现代科技的飞速发展,城市与城市之间空间形态也在发生着变革。现阶段,我国城市的经济聚集度、人口聚集度还比较低。因此,我国应当重点建设城市群,充分发挥城市群的带动作用,有效拉动农村经济的发展,进一步提升小城镇的经济发展水平,进一步提高我国城市的经济聚集度和人口聚集度,更好地实现城乡经济的统筹协调发展。通过重点发展城市群的方式,有效整合城乡资源、进一步推进城乡一体化进程,不但有利于完善我国城镇的建设体系,统筹城乡协调发展,也有利于更好地坚持走中国特色的城镇化建设道路。

第四,实行因地制宜的区域发展方式。由于我国各地区的经济发展水平的差异性,以及人口分布的不均等,使得我国的城镇化建设要因地制宜,从各地的实际情况出发,实行因地制宜的区域发展方式,使我国的城镇化建设更加符合科学发展观。努力把我国的城镇建设成为一个能够在各个方面都能够相互补充,有机统一的整体。

第五,加快改革户籍制度,落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。我国传统的户籍体制,已经对进一步推进我国的城镇化建设造成了阻碍。因此,下一步我们应当加快户籍制度的改革,逐步落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。一是在外来人口不多的小城镇完全放开对农民进城落户的限制;二是允许那些长期在城市务工已经完全适应城市生活,并且有稳定经济来源的外来人口办理落户手续;三是在大城市周围的小城镇,可以通过户籍制度改革,允许打算长期呆在城市的农民办理落户手续;四是通过试点的方式,以点带面逐步放宽中小城市和小城镇的落户条件。[10]

第六,探索城镇之间的政府管理体制改革。继续加快推进省管县的改革,积极推广浙江、江苏、贵州等地省管县的先进实践经验;重新认识设“市”条件,应当把常住人口的数量作为衡量是否设“市”的条件;应当允许设立“镇级市”,并把权限下放到省一级政府;逐步实现全国性的省管县模式,充分发挥其财政优势,以及通过精简机构来提高政府服务群众的效率。

第七,要更好的处理好城镇与农村的分工管理问题。由于目前农村的管理还主要由城镇负责,下一步应当弱化城镇政府对农村的管理权限,实施对农村的地区管理模式,保证农村能够切实享受到中央与各级政府对农村的财政支持。避免城镇利用行政权力,集中资源,导致城乡差距被扩大,阻碍农民变市民的城镇化步伐。[11]

第十,中央要及时出台相关政策加大对我国城镇化建设的支持力度。要充分利用拉动内需的大好时机,加大对城镇化建设的资金投入,充分展现城镇化发展以人为本的原则,有效带动内需。首先,政府要着力解决农民工集中地区居住问题,完善基础设施建设,保证农民工有一个良好的居住环境。

小结:党的十八大报告提出,要坚持走中国特色新型城镇化道路,城镇化和农业现代化相互协调;必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点,加快经济结构战略性调整成了新时期中国经济建设和经济体制改革的主要内容之一。[12]中国的城镇化实际上就是如何实现农村城镇化的过程,如何实现城乡一体化的过程。可见,我国的城镇化建设离不开农民的市民化,农民扎根在农村的根本原因是农民在农村的土地。因此,我国的城镇化建设要持续健康的推进,关键在于解决好农民的问题。而要解决好农民的问题,关键是解决好农民的土地问题。下文将主要探讨如何更好使农村宅基地参与流转,如何更好地保护农民的利益,如何让农民更好地参与我国的城镇化建设。


2章 宅基使用权的基本理论

2.1宅基地使用权的概念

宅基地使用权是一种用益物权,具体是指农村集体组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅及其附属设施的权利。农村宅基地是指已经建有房屋或者将要建造房屋的空白农村建设用地,其所有权属于农村集体经济组织,农民自己只享有无限使用权。宅基地使用权是用益物权的一种,是从农村土地集体所有权中派生出来的一种他物权。

2.2宅基地使用权的性质

宅基地使用权是我国物权法明确规定的由集体经济组织成员依法享有的占有和使用集体所有的土地的权利。同时,宅基地使用权具有如下性质:

2.2.1宅基地使用权的成员性

农民有权申请宅基地根本原因是农民是农村集体经济组织内部的一员。每一户农民都享有无偿申请宅基地的权利,但是由于我国农村土地存在人多地少的矛盾,这使得本集体经济组织以外的其他成员没有权利申请农村的宅基地。而且,农民在出租、出卖自己的住房后,不能再申请宅基地。因此,宅基地使用权是与村民的成员身份不可分割的。村民的宅基地使用权具有明显的福利性,村民一般是免费申请的宅基地,不用参照市场价值,以保障农民的基本居住条件,这很好的维护了社会的稳定,保障了农民最基本的居住权。

2.2.2宅基地使用权的用益物权性

2007101日起施行的《物权法》明确规定了宅基地使用权是一种用益物权。所谓用益物权是对他人所有的物,在一定范围内进行占有、使用、收益或者处分的他物权。首先用益物权是物权的一种,它也具有物权的一般属性,如直接支配物的权利、是一种排他性的权利等。同时,用益物权也有自己的特有特征,如用益物权是以对标的物的使用、收益为主要内容,并且要以对物的占有为前提;其二,用益物权是一种不动产物权;最后,用益物权是一种他物权、限制物权和有期限的物权。[13]但是,从我国的现实情况来看,宅基地使用权是最接近所有权的他物权,宅基地使用权人只要获得了这种权利,使用权人就会在宅基地上建造住房和其他附属设施。而且,只要使用权人愿意,他们就可以长期占有此用益物权。

2.2.3宅基地使用权的“一户一宅”属性

我国的基本国情是人多地少,因此,在土地资源稀缺的情况下,防止农村土地资源的浪费,不能给与农村集体经济组织成员过量的宅基地,而只能让每户村民居有其屋,但又不能造成浪费。但是由于相关制度的不健全,以及相关法律规定的缺失,使得很多的农户不止拥有一处住宅,而是拥有两处甚至更多的宅基地。因此,下一步政府应当出台相关政策和完善相关法律,加快推进农村宅基地使用权的确权登记工作,保证每户村民只能拥有一处住宅。[14]

2.3宅基地使用权的内容

2.3.1宅基地使用权的主体

宅基地使用权的主体只能是本集体经组织内部的成员,而且申请要以户为单位,禁止城镇居民取得宅基地使用权。当然也有例外,对于回原籍落户的城市职工、退伍军人、离退休干部和回原家乡定居的华侨、港澳台同胞,需要占用集体所有的土地建造住宅的,允许享有与村民同等的待遇。

2.3.2宅基地使用权的客体

农村宅基地使用权的客体是农民集体所有的土地,而不能是国有土地。土地作为一种客观存在,在物质属性上它与国有土地是相同的。但从法律的角度上讲,国有土地的所有者是国家,由政府代表国家行使国有土地使用权,其主体是明确的。农村集体经济组织则比较复杂,它是一个集合体,而不是单一的。因此,我们必须明确宅基地使用权的客体是农民集体所有的土地,而不是农民个人所拥有的土地。

2.3.3宅基地使用权人的主要权利和义务

第一,宅基地使用权人的主要权利有:(1)建造住宅权:建造住宅权是指农民在已经依法取得的宅基地上建造住宅,包括住宅及其附属设施,并取得其对住宅的所有权。(2)转让权:即农民在依法转让其住宅时,其所享有的宅基地使用权一并转让。(3)种植权:即农民在其宅基地处种植并取得收益的权利,宅基地使用权人在宅院、房前屋后种植的蔬菜、花草和树木等收益归宅基地使用权人所有。[15]

第二,宅基地使用权人的主要义务有:(1)依法使用的义务:宅基地依法取得宅基地使用权后,只能按照规定建造住宅,不得任意改变宅基地的用途,更不能以法律禁止的方式流转。如有违反,集体经济组织有权收回村民的宅基地使用权。(2)不得多占农村宅基地,依法遵守一户一宅原则:农村的宅基地使用权原则上每户只能拥有一处住宅,对于多余的宅基地,集体经济组织有权收回,村民也有义务上缴。(3)遵守法律义务:即农民在行使宅基地使用权时不得违反法律,危害公共利益和邻人的合法权益。

2.4宅基地使用权的主要特征

宅基地使用权作为我国物权法明文规定的一种用益物权,它主要具有以下特征:(1)主体的特定性:只有农村集体经济组织的成员才能享有宅基地使用权;(2)用途的特定性:宅基地使用权只能用于村民建造个人住宅。个人住宅包括农民在其宅基地上建造的住房及其必要的附属设施;(3)数量上有限性:即村民的宅基地使用权只能“一户一宅”。根据我国土地管理法的规定,村民以户为单位每一户只能享有一处宅基地。同时村民在出租、出卖自己的住房后,不得再申请宅基地,申请的不予批准;(4)功能上的保障性:即宅基地使用权具有社会福利性和社会保障性。宅基地使用权的社会福利性表现在宅基地使用权的获得是无偿的,当然前提是该村民是本集体经济组织的一员,并在不违反相关的法律条件的情况下,就可以依照法定的程序,依法申请并取得宅基地使用权。宅基地使用权的社会保障性主要体现在,能够有效保证农民居有其屋,有利于维护社会的稳定。[16]

2.5宅基地使用权的流转方式

宅基地使用权的流转是指村民将其享有的宅基地使用权,依照法律规定的条件和方式将宅基地使用权流转出去的方式,其本质是使用权主体的变更。我国现行国家政策是明确禁止村民将宅基地使用权向非本集体组织内部成员进行流转,但在实践中却出现了许多违背这一原则的违法流转行为。我国实践中存在的宅基地流转方式主要包括以下几种方式:

2.5.1宅基地使用权的转让

我国有关宅基地使用权转让的相关法律规定主要有:首先,《土地管理法》中规定,单位和个人不得以任何方式非法转让土地,但是土地使用权可以依法转让;村民出卖或者出租房屋后不能够再次申请宅基地;其次,国家以决定的形式在《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定,要进一步的严格规范对农村宅基地使用权流转问题的管理,其中明确禁止了城镇居民不得以任何方式在农村购买宅基地。从以上相关法律我们不难看出,我国法律绝对禁止农村宅基地向城镇居民进行流转,有条件的允许宅基地使用权在本集体经济组织内部成员间进行转让,条件就是村民在出租或者出卖后自己的宅基地后,不得再次申请宅基地,申请的也依法不予批准。

2.5.2宅基地使用权的抵押

根据《物权法》第184条规定,宅基地使用权是明令禁止抵押的财产权,同时《担保法》也有相同规定。同时,我国法律允许农民将自己的住宅进行抵押,根据“地随房走”的原则,一定程度上也允许农民将自己的宅基地进行抵押。笔者认为,我国法律只是禁止对宅基地使用权单独进行抵押,从法律原则上讲,农民在抵押自己的房屋时,同时也将自己的宅基地进行了抵押。但是,抵押权人在行使抵押权时,抵押权人可以将抵押物处分,但宅基地使用权的受让主体只能是本集体经济组织的内部成员。由于此处抵押权人行使抵押权受到限制,因此也就限制了村民将其房屋进行抵押的权利,不利于农民充分实现自己的财产权。

2.5.3宅基地使用权的继承

我国的《继承法》第3条明确规定了继承人可以继承的遗产包括:公民的合法收入、公民的储蓄、公民的房屋、公民自有的生活用品、公民自有的林木、牲畜和家禽等公民的其他合法财产。此规定明确了公民可以继承的财产范围,由于宅基地使用权是一种用益物权,农民并不享有所有权,因此,宅基地使用权是不可以作为遗产继承的。但是,继承人可以继承公民的房屋,根据地随房走的原则,继承人可以继承公民的宅基地使用权,当然,这也只限于本集体经济组织内部,而且不能违反“一户一宅”的原则。这使得有权继承宅基地使用权的人少之又少,而且我国现在缺乏相应的法律法规,规范宅基地使用权的继承问题,导致农村存在大量的土地资源浪费。

2.5.4宅基地使用权的交换与赠与

对于宅基地使用权的交换与赠与问题,我国的法律目前没有做出明确的规定,有些人主张法无明文规定即允许的原则,就认为宅基地使用权是可以交换与赠与的。笔者认为这种观点是不正确的,理由如下:宅基地使用权的交换与赠与,很明显也是一种对物权的处分行为,但是农民只享有对宅基地使用权的使用权,而没有对其进行处分的权利,因此,宅基地使用权不能用于交换或者赠与。但是,集体经济组织内部成员之间可以交换或者赠与房屋,根据地随房走的原则,宅基地使用权也随之交换或者赠与。当然,这不得违反“一户一宅”原则,即只有那些有权申请宅基地使用权的人,才能成为被交换人或者受赠人。

2.5.5宅基地使用权的租赁

我国《物权法》第152条规定,宅基地使用权人只享有对集体所有的土地占有和使用的权利。根据“物权法定”的原则,宅基地使用权人无权出租自己的宅基地使用权。但是,村民在依法建造自己住宅后,依法享有出租自己住宅的权利,根据房地一体原则,村民享有自由出租自己房屋的权利,同时宅基地使用权也随之出租。

2.5.6宅基地使用权的置换

宅基地使用权的置换是天津试点的一种宅基地流转方式。其试点的宅基地流转方式可以概括为“宅基地换房”模式。“宅基地换房”是指农民按照自愿的原则,将其宅基地置换为城镇中的一套住房,原村庄的建设用地收归国有,按照国有土地的流转方式参与市场流转,用土地流转的收益建设小城镇。天津的宅基地换房模式得到了中央政府的肯定与支持,既保护了耕地,又有效地推进了我国的城镇化建设,充分发挥了土地的使用价值。笔者认为,这是值得在全国推广的宅基地流转模式。[17]

2.5.7宅基地使用权的入股

宅基地使用权作价入股是指农民将自己的宅基地作价,以股份的形式参与村庄的运营,由开发公司负责公司的经营管理,收入按参股比例进行分配的土地流转方式。这种模式适用于城中村的发展改造,有利于更好地维护农民的利益,使农民能够更加积极主动地参与进来,让农民真正享受到城镇化建设过程中带来的利益。[18]

2.5.8国家征收宅基地

我国《宪法》第13条规定,国家为了公共利益的需要,有权按照法律的规定对公民的私有财产实行征收,并给予补偿。可见,国家在公共利益需要的情形下,有权征收集体所有的土地,这样集体土地就转变为国有土地。同时我们应当看到,国家《宪法》只是规定了应当给予补偿,但是并没有出台相关法律法规以确定具体的补偿办法,因此国家应当尽快出台农民集体土地征收补偿条例,增加农民在土地增值收益中的分配比例,保证农民在失去宅基地后,生计依然有保障,而且其生活水平有所提高。


3章 宅基地使用权流转的历史考察与现状分析

3.1宅基地使用权流转的历史考察

建国以来,我国农村的土地一开始属于农民私有,由于政治方面的原因和国家政策的需要,农村土地逐步转变为农村集体所有制,相应的我国农村的宅基地也经历了从农民私人所有到集体所有的根本性转变。

3.1.1宅基地的私有阶段

解放前,农民受帝国主义和封建势力的双重压迫,而这时我国土地实行的是封建土地所有制,土地大部分属于地主阶级。解放后,为了满足农民拥有土地的殷切愿望,帮助农民脱离贫困,在解放区进行了彻底地土地改革,变封建土地所有制为农民土地所有制,此时农民不仅拥有耕地也拥有宅基地。1950年实施的《土地改革法》明确规定了,废除封建土地所有制,实行农民土地所有制。这是我国首次以法律的形式确认了我国的农民土地所有制。而后在1954年,我国在《宪法》中再次规定了我国的农民土地所有制。至此,我国农民享有的土地所有权得到了法律的承认与保障。在宅基地私有阶段,农民有权按照自己的意志对土地进行处分,其中处分的方式主要有:买卖、继承、出租、出典等处分方式。

3.1.2宅基地的集体所有阶段

20世纪50年代中期,为了加快进入社会主义,体现社会主义的优越性,同时赶超资本主义,我国开始再次进行土地制度改革。第一步是变村庄为农业合作社,农村社员须将自己的耕地交由农业生产合作社统一管理,土地作为股份,由合作社统一经营,农民按照参股数量参与分红,这一阶段为农业合作社的初级阶段。在这一阶段,土地的性质没有改变,依然是农民私有,但是经营管理的主体已经由农民变成了农业生产合作社。第二步是开始实行高级农业合作社和人民公社化,这一阶段我国的农民土地私有制完成了自己的历史使命,开始实施农民土地集体所有制,即变农民土地所有制为集体土地所有制,这一阶段农民的土地收归集体所有,宅基地使用权与所有权相分离的制度基本形成。[19]1962年颁布实施的《农村人民公社条例修正草案》,即人们俗称的“六十条”,以法律的形式确认了我国的土地制度,明确规定农村的土地包括宅基地所有权收归集体所有,但社员仍享有使用权;社员对自己的房屋仍拥有所有权,有权依法出租或者出卖自己的房屋。至此,我国的房宅基地所有权与使用权相分离的制度正式确立。同时,人民公社“六十条”,正式确认了宅基地这一法律术语。为了进一步明确理解宅基地这一概念,1963年中共中央又发布了《关于对社员宅基地问题做一些补充规定的通知》,通知中明确禁止宅基地使用权的单独出租或者出卖,明确宅基地的所有权由生产队享有,宅基地归农村社员长期使用的原则;同时该通知规定宅基地使用权应当随着住宅的出租或者出售而转让,初步确立了“地随房走”的原则。1982年国家又以最高法《宪法》的形式再次确认了宅基地的集体所有制。

随着改革开放的不断深入,在坚持农村土地集体所有制不变的前提下,我国有关土地的法律制度也在不断的完善。1986年颁布实施的《土地管理法》,标志着国家开始正式对农村土地实行法制化的管理。1998年修改后的《土地管理法》进一步规定了宅基地使用权以户为单位进行分配的原则,规定农村每一户村民只能拥有一处宅基地,且宅基地的面积应当符合相关规定,禁止乱建。2007年颁布实施的《物权法》规定农村的宅基地可以被依法征收或者转让,但是对宅基地使用权流转的具体方式却采取了回避的态度,为今后进一步完善宅基地立法预留了一定的空间。当下,随着城镇化建设的不断推进,有关我国宅基地使用权流转问题,各地都在进行着不同的试点工作,不得不说我国农村的土地又将面临着新一轮的改革,但愿广大农民能够因此受益。

3.2宅基地使用权流转现状分析

3.2.1宅基地使用权隐形交易频繁

随着城市房价的不断走高,城市人口的不断增加,对住房需求的不断增长,农村房屋价格的比较优势,以及农民发家致富的强烈愿望,在农民与市民的需求互补的经济利益的驱动下,使得城乡结合部出现了大量的宅基地买卖、出租、抵押等流转形式,逐步形成了宅基地流转的隐形交易市场,使得农村的宅基地大量的参与市场流转。显然,在现行法律制度下,我国是明令禁止城镇居民买卖农村宅基地的。但是,由于上述宅基地流转现象的大量存在,使得我国目前城乡结合部的农村土地产权混乱,为下一步政府规范宅基地的流转埋下了隐患。

3.2.2农村宅基地的闲置问题

首先,由于大量的农民进城务工,造成了农村人口急剧减少,以及现在的“空心村”问题。有的农户举家迁入城市,有的农户则是妇女和老年人留守在家,造成大量的农村土地无人管理,大量的农村宅基地闲置,这客观上造成了农村土地资源的一种浪费。其次,目前农村依然存在着大量的一户多宅现象,虽然我国《土地管理法》第六十二条明确规定了,一户只能拥有一处住宅。究其原因,其一是我国法律对于宅基地继承问题没有做出明确规定;其二是我国宅基地确权登记制度没有及时落实,其根本原因是没有出台相关的执行制度,以及对收回的宅基地及其房屋应当如何处分的问题,也没有相关法律依据。因此,当下出现的农村宅基地的大量闲置,主要是由于我国缺乏相关法律进行规范造成的。[20]

3.2.3城乡差距大,农民融资难

随着国家经济的不断发展,城乡差距也在不断拉大,如何更好地缩小城乡差距,一直困扰着人们。我想要解决这个问题可以先考虑解决农民融资难的问题,如果农民能够很方便的融资,无形当中就增加了农民发展自有产业的资本,也有利于发挥广大农民的创造力,不仅有利于扩大内需,而且有助于推动我国经济更加有序的发展。当下,农民把进城务工赚到的大部分资金都投向了自己宅基地的建设,如果能够允许农民的宅基地参与流转,必将对我国的经济造成巨大的推动作用,下文将探讨如何更好地实现宅基地使用权的依法流转,以实现缩小城乡差距,拉动我国内需的目的。

3.2.4宅基地流转制度阻碍了城镇化建设的推进

当下,我国的城镇化建设正在如火如荼的进行着,在城乡结合部,可以通过征收农村土地的方式,使农村的宅基地转换为国有土地,让农村土地参与流转。但在经济欠发达地区,这种方式是行不通的,而这部分又占了我国的大部分地区,这就造成了大部分的农村土地不能够有效流转,城镇化建设也就不能够顺利的推行下去。如何处理好农民的宅基地等集体建设用地的流转问题,事关我国城镇化建设成败。因此,必须尽快建立完善的农村宅基地流转制度,保证我国的城镇化建设有序推进。[21]

3.2.5村镇规划不合理造成宅基地浪费

2013年中央一号文件明确提出要“科学规划村庄建设,严格规划管理,合理控制建设强度,注重方便农民生产生活,保持乡村功能和特色。农村居民点迁建和村庄撤并,必须尊重农民意愿,经村民会议同意。不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区,不得强制农民搬迁和上楼居住。但是在一些地方的一些领导为了个人政绩,单纯的进行数字规划,根本没有进行科学规划,没有把工作落到实处,缺乏规划管理,而只是盲目的建设新村,并且对旧村弃之不管,导致大量的农村土地浪费。

3.2.6宅基地确权登记颁证工作进展缓慢

我国的宅基地等集体土地确权登记颁证工作进展缓慢的原因主要有:首先,由于农村村民法律意识不强,对宅基地等农村集体土地的确权登记工作的重要性认识不到位,农民对于政府的工作没有给予积极配合;其次,宅基地确权登记工作需要一定的人力物力,但是地方政府财政紧张,无力有效执行该项工作;最后,地方政府对宅基地确权登记颁证工作的思想认识不到位,工作中缺乏主动性,各部门各自为政不能够很好地配合。针对以上问题,首先,由政府主导做好宅基地确权登记颁证工作的宣传工作,提高老百姓对宅基地确权登记颁证工作重要性的认识,增强老百姓的产权意思;其次,积极学习中央精神,贯彻2013中央一号文件精神,将农村土地确权登记工作经费纳入地方财政预算,由中央财政予以补贴;最后,各级行政机关要提高重视程度,相关部门要予以充分的配合,保证我国农村土地确权登记工作能够按时完成。


4章 宅基使用权流转的立法与司法现状考察

4.1宅基地使用权流转的立法现状考察

被称为政治经济学之父的威廉·配地曾经说过,劳动是财富的父亲,而土地是财富的母亲。[22]土地是人类社会赖以生存的物质基础,人多地少是我国的基本国情,粮食问题一直是政府最重视的问题之一,所以我国政府十分注意保护农村土地。目前我国已建立了多层次的、至上而下的、全方位的制度保护我国的土地资源。在立法方面,我国已经建立了涵盖宪法、法律、行政法规和政府规章等多层次的立法体制,来保护我国的土地资源,但在有关宅基地流转问题的立法却不十分理想,现行法律对宅基地流转问题的规定如下:

4.1.1宪法方面的规定

《宪法》作为国家的根本法,具有最高的法律效力,是其他法律的母法。《宪法》的第10条明确规定我国土地包括国有土地和集体所有的土地这两种方式,同时赋予了国家在一定条件征收或者征用集体土地的权力,赋予了公民依照相关具体法律流转土地使用权的权利。《宪法》作为国家的根本法,在制度上确认了我国在土地的所有权上实行的是公有制,这从根本上杜绝了土地资源的私有化。

4.1.2法律方面的规定

《土地管理法》第62条确定了我国农村宅基地实行一户一宅原则,宅基地的面积不得超过省级政府规定的标准;村民出卖或者出租自己的住房后,不得再申请宅基地。该法第63条规定了我国的集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。我们不难发现我国的土地管理法是允许集体土地出让、转让或者出租用于农业建设的,这为我国的集体土地流转制度的改革设置了法律上的保障。《担保法》第37条规定宅基地等集体土地,农民享有的宅基地等集体土地使用权不得抵押。同时《物权法》第184条也明令禁止了宅基地等集体土地使用权不得抵押。这在一定程度上保护了农村土地,有利于保障农民的基本生活,并在一定程度上有利于维护社会的稳定。值得一提的是,我国的《物权法》明确的规定了宅基地使用权也是一种用益物权,规定依照土地管理法等法律和国家有关规定可以参与流转,这具有十分积极的意义。但是,针对目前我国的城镇化建设的需要,亟需出台详细的法律来规范我国宅基地使用权流转过程中存在的问题。

4.1.3行政法方面的规定

1991年《土地管理法实施条例》第6条确立了宅基地使用权随房屋一并转让的原则。[23]1995年颁布实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条规定了因转让或者购买房屋而受让了宅基地的,受让面积超过政府规定的,可以继续使用并依法享有宅基地使用权。这一条也间接的明确了宅基地使用权的可转让性。[24]1998年国务院发布了《城市房地产开发经营管理条例》明确规定了城市规划区内的集体土地,只有被国家依法征收或者征用后,才可以用于房地产开发。同年的1227日国务院颁发了修改后的《基本农田保护条例》,该条例明令禁止在基本农田建房。1999年修订的《土地管理法》明确规定了农村村民一户只能拥有一处住宅的规定,开始实施宅基地的确权登记颁证工作。同年,针对越来越多的非法交易农民集体土地现象,国务院及时发布了《关于加强土地转让管理,严禁炒卖土地的通知》,该通知明确禁止农民将房屋出售给城镇居民,不得批准城镇居民占用集体土体建造住宅,并且禁止有关部门为城镇居民在农村购买的住宅或者违法建造的住宅颁发只有农村村民才能持有的土地使用权证。[25]2004年国务院的国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》,该意见明令禁止城镇居民在农村购买宅基地,明令禁止有关部门为城镇居民在农村购买的住宅或者违法建造的住宅颁发农村村民才能持有的土地使用权证。2007年国务院颁布的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》,该通知进一步强调了农村住宅用地必须分配给本村村民,明确规定城镇居民不得到农村购买宅基地、村民住宅或者“小产权房”。[26]

通过对我现行法律法规的总结,我们不难看出:首先,我国有关宅基地使用权流转问题的立法并不完善,具体规定并不明确,缺乏可操作性;其次,我国的宅基地使用权权属不够明确,宅基地使用权确权登记颁证工作进展缓慢,不利于对宅基地使用权进行有效监管;最后,关于宅基地使用权流转的规定不够明确,行政法规与实体法存在冲突问题,这导致现实中出现了法律执行难的困境。

4.2宅基地使用权流转的司法现状考察

在当今社会,一方面由于经济的发展和土地资源的有限性,农村房屋的价值还远远低于城市房屋的价值,于是城镇居民越来越希望能够在农村买到房子;另一方面由于我国城镇化进程的不断加快,越来越多的农民迁往城镇居住,导致农村闲置的房子越来越多,越来越多的农民也希望处分自己在农村的房屋;最后,由于现代交通运输越来越方便,使得城市与农村的距离越来越近,解除了城镇居民购买农村房屋的后顾之忧。基于上面的原因,现实中由宅基地使用权和农村住宅流转所产生的纠纷也越来越多。而我国现行的法律体制对宅基地使用权及地上房屋流转的规定并不规范,导致司法实践中没有一个统一的标准去判定此类纠纷。

归纳我国司法实践中有关宅基地使用权流转纠纷的案例,笔者发现,在处理房屋和宅基地使用权一并转让的案件时,大部分法院,不论宅基地使用权的受让主体是本集体经济组织的成员,还是非本集体经济组织的成员,都判定其转让行为有效,其法律依据是《土地管理法实施条例》第六条,该条规定依法改变土地所有权、使用权的,或者依照法律转让地上建筑物、构筑物等附着物而致使土地的使用权转移的,并依法办理登记的,转让行为自登记之日起生效。而在处理单一宅基地使用权的买卖,不涉及房屋时,法院的裁判就有很大的区别,有的法院认定有效,理由是认为法律没有明文禁止农村宅基地使用权的买卖,因此就认定买卖行为有效;而有的法院判定转让行为无效,理由也是法律没有明文规定宅基地使用权可以流转,从而判定转让行为无效;还有一部分法院,选择回避判定宅基地使用权是否可以流转的问题,而直接按照买卖合同进行了判定。

针对以上法院的相关判决,笔者认为在处理房屋与宅基地使用权一并转让的案件时,当受让主体是本集体经济组织成员时,且在不违反宅基地使用权“一户一宅”原则时,应当判定转让行为有效,理由如下:第一,村民是自己房屋的所有权人,有权处分自己的房屋;第二,我国现行的法律没有禁止集体内部进行宅基地使用权的买卖,根据地随房走的原则,宅基地使用权的买卖也应当有效,虽然村民无权处分自己的宅基地使用权,但我们应当可以推定村民所在的集体经济组织同意转让,因此,应当判定转让行为有效;当受让主体不是本集体经济组织成员时,笔者认为应当判定房屋买卖行为有效,而转让宅基地使用权的行为无效,理由如下:第一,农民是自己房屋的产权人,有权自由处分自己的房屋,故转让房屋的行为有效;第二,村民只享有宅基地的使用权,并没有处分宅基地使用权的权利,同时,宅基地使用权本身的身份属性,无论是村民所在的集体经济组织还是村民自己都无权处分宅基地使用权,因此村民转让宅基地使用权的行为违反了我国法律的禁止性规定,理应判定转让宅基地使用权的行为无效。而在处理单一的宅基地使用权买卖时,笔者认为,无论受让主体是村民本集体经济组织的成员,还是不是本集体经济组织的成员,村民单独转让宅基地使用权的行为都是无效的,理由如下:第一,根据《物权法》第184条的规定,宅基地使用权是禁止抵押的财产,同理,宅基地使用权也应当是不得买卖的财产,故该行为违反了法律的禁止性规定,该买卖合同无效,因此,村民转让宅基地的行为也无效;[27]第二,根据《合同法》第132条的规定,出卖人对出卖的标的物应当享有处分权,但是,村民并没有处分宅基地使用权的权利,因为宅基地使用权属于用益物权,村民只享有使用权,而没有处分权,因此,村民单独出卖宅基地使用权行为,应当判定为无效。[28]

通过对我国宅基地流转的立法与司法的考察,我们不难发现:首先,我国现行的规范宅基地流转的法律,大都属于原则性的规定,缺乏可操作性,一旦具体了又大都停留在国家政策的层面。根据《中华人民共和国立法法》第八条的规定,有关我国的民事基本制度,属于只能通过制定法律予以规范的事项。因此,我国目前通过国家政策的形式规范宅基地等集体土地的方式,是违反我国宪法精神的;其次,由于立法上的不规范,以及操作性差的特点,导致我国有关宅基地流转问题的司法判例也各执一词,不利于树立司法的权威。总之,造成这一结果的根本原因是立法不够完善。在我国的城镇化建设不断加快的今天,如何更好地规范宅基地的流转,更好地维护农民的利益,是下一步立法应当着重解决的问题。


5章 宅基使用权流转的理论争议与现实探索

5.1宅基地使用权流转的三种理论

宅基地使用权流转是指集体经济组织中的村民通过买卖、赠与、抵押、继承等方式与他人之间完成转移的行为。通过上文的分析,我们发现现行的法律对宅基地使用权流转的规定并不明确,缺乏规范性。而农民在依法处分自己的房屋时,受制于“房地一体原则”,不得不面对宅基地使用权的流转问题,而宅基地使用权是否可以单独流转,以及是否可以“地随房走”,即宅基地使用权一并参与流转的问题,以及宅基地使用权的受让主体能否流向本集体经济组织以外,让其自由流转,在理论界存在很大的争议。笔者将在借鉴先辈学者的经验和现实中各地有关宅基地使用权流转的试点经验的基础上,提出自己的一点拙见。

5.1.1自由流转说

该理论认为应当允许宅基地使用权的自由流转。该理论强调充分发挥市场的调节作用,实现资源的优化配置,即通过市场的自我调节机制,实现宅基地的优化配置。其中高富平教授认为,限制宅基地使用权的流转或者不允许对宅基地进行商业化利用,将不利于我国的城镇化建设,实现农民变市民的转换,也不利于农民增加收入,缩小城乡差距,统筹城乡发展。因此,高富平教授认为应当放开宅基地的商业化利用途径,允许宅基地使用权的自由流转。[29]韩世远教授认为,不允许城镇居民购买农村住宅,违反了法律的基本原则,不符合法理,缺乏理论支持,而且仅允许宅基地使用权在集体组织内部进行流转,根本无法形成市场,也无法实现房屋的价值,会给农民的利益造成损害。[30]

5.1.2限制流转说

该理论认为应当禁止宅基地使用权向本集体经济组织内部成员以外的人进行流转。王卫国教授认为,其一,宅基地使用权应当在本集体经济组织内部成员之间进行流转;其二,受让主体应当符合申请宅基地的条件;第三,该转让行为应当得到乡镇政府的同意;第四,该转让行为不得牟利。[31]王利明教授认为,我国的宅基地使用权具有身份属性,宅基地使用权的这一属性,使其并不适宜自由转让。如果允许宅基地使用权的自由转让将会使我国特有的宅基地使用权丧失其固有属性,不再具有身份属性。因此,宅基地使用权只能在本集体经济组织内部成员之间进行流转。[32]

5.1.3禁止流转说

该理论认为,法律应当禁止宅基地使用权的流转。理由是,其一,农民不可能将宅基地使用权进行流转,这是由我国现行的宅基地分配制度决定的;其二,由于我国的宅基地使用权具有福利性和社会保障性,这使得农民的宅基地使用权成为农民维护自己生存权利的基本要求,农民有权无偿取得宅基地使用权。孟勤国教授认为,农村宅基地使用权的流转与我国现行的宅基地分配制度不相符,如果放开宅基地流转市场,只会使农村的土地越来越多的流向富人的手中,最终将使越来越多的农民无家可归,引起社会的动荡。[33]

通过认真研究各位前辈的观点,笔者认为,以上观点都有其可取之处,但其另一方面又不能从根本上解决我国农村宅基地使用权流转问题在现实当中的困境。首先,随着我国的城镇化建设的进程不断加快,农村人口的不断减少,必定造成大量的农村宅基地的空闲,如果过分限制宅基地的流转,势必阻碍我国城镇化的建设,造成大量的集体土地浪费,显然这与我国的经济建设相违背;其次,我国的社会保障制度尚未健全,如果允许宅基地使用权的自由流转,势必造成土地资源被少量的资本家占有绝大多数的土地资源,造成大量农民流离失所,引起社会的动荡,不利于维护社会的稳定。因此,现在亟需建立一套行之有效的土地流转方案,在加快推进我国城镇化建设的同时,更好地保障农民的利益。

5.2宅基地使用权流转的现实探索

2009年我国的《土地管理法》修订工作也正式摆上日程。 2012122428日,召开的十一届全国人大常委会第三十次会议,《土地管理法修正案草案》首次接受审议。[34]20133月召开的在十二届全国人大一次会议举行的第二次全议上,吴邦国向大会做人大常委会工作报告提出,抓紧制定五年立法规划,第二次审议了土地管理法修正案草案。但因草案规定的征地范围过宽、征地补偿标准设定缺乏细化等问题,而被延期审议。据悉草案将现有的“按原用途补偿”原则变为“公平补偿”原则,但有关如何细化补偿标准,以便更好的确保公平尚不清晰。在取消征地补偿30倍上限的背景下,土地价值挂钩城市房价,但各地区的土地征收补偿费用差别非常大,土地的稀缺程度在各地不同,多少才是公平、合理的补偿,很难确定,故该法仍需进一步细化。另外草案将尝试更加明确的界定征地的范围、明确征地的主体、改变征地的方式等问题。我国的集体土地改革工作取得这样的进步,是离不开各个地方的积极试点的,下文将介绍我国目前在各地进行的宅基地使用权流转改革试点工作的情况,以求吸收经验,提出自己的改革策略。

5.2.1苏州模式

2003年由苏州市人民政府颁布实施了《苏州市宅基地管理暂行办法》,该办法指出农民可以在满足一定条件时转让自己的住宅。该法第九条规定,已经进城的农民,并在城市能够正常生活的农民,可以将自己在农村的住宅出售给符合宅基地申请条件的本集体经济组织的内部成员;对于符合城市规划的住宅,可以由政府征收为国有,村民按土地评估价的40%向政府补缴土地出让金后入市交易;另外乡镇可以根据需要设立农民住宅置换中心,该中心可以在支付部分预付款后,收购储备那些暂时没有被交易的农民住宅,待交易完成后,再将余额给农民一次付清;同时政府鼓励村集体建设农民公寓住宅,允许农民将自己的宅基地使用权与自己购买的农民公寓进行等价置换。苏州出台这一政策的目的是为了更好地推进苏州的城镇化进程。由于我国现行的法律是将宅基地使用权的流转限制在本集体经济组织内部成员间,这不利于农民走出农村,实现农民变为城镇居民的转换,这在一定程度上也限制了农村住宅的有效流转。苏州市政府根据自身情况出台了这一政策,很好的解决了这一矛盾,一定程度上解除了农民进城的束缚;另一方面也打通了城镇居民在农村买房的障碍,有效提升了农宅价格,也让农民能够在我国的城镇化建设过程中受益。[35]

笔者认为,这种模式其可取之处是通过政府征收土地的形式转变了土地性质,让农村土地参与市场流转,盘活了农村土地,有效促进了当地的城镇化建设。但是,这种做法是违背宪法规定的,《宪法》第十条规定,国家只能为了公共利益的需要征收或者征用集体土地并给予补偿,苏州政府征收个别农民宅基地的行为,显然不是为了公共利益的需要,而且也没有给予补偿,故苏州政府的行为是不符合宪法原则的;而且,政府在实施土地性质转换时收取了大量的土地出让金,这是一种变相的与民争利,没有很好的保障农民权益,这种做法是不足取的。

5.2.2湖州模式

浙江省湖州市市政府为了加快发展农村经济,实现农村经济的战略性结构调整,同时也为了保障金融债券安全实现。2001年湖州市政府出台了《湖州市农村农民房屋抵押登记办法》,该办法允许村民将自家的住宅在银行进行抵押贷款。该办法对农民贷款用途做了限制,仅允许农民将贷款用于农业产业结构调整、发展私营经济和农业的产业化经营等。该办法对抵押具体流程做了明确规定,规定农民可申请的最高贷款数额为房屋评估价的70%;规定农民在办理抵押贷款时须持有集体土地使用权证、房屋工程和质量承诺书和房屋权属证书,并应向房地产管理部门办理抵押登记。同时规定村民在办理抵押登记时,应当向房产管理部门提供抵押登记申请书、集体土地使用权证、房屋所有权证或者房屋共有权证、抵押合同、其他共有人同意抵押的书面证明和村集体经济组织或者村民委员会同意抵押的证明。对于未取得相关证书或者土地权属有争议的、被查封的住宅或者已经被列为征地拆迁对象的房屋不得用于抵押贷款。湖州市政府出台此项办法后,农民积极将自己的住宅用于抵押贷款,极大地发展了当地农民的生产能力,调整了当地农业的产业结构,增加了农民的收入,改善了农民的生活。[36]

笔者认为,湖州模式很好发展了农村经济,增加了农民的收入,缩小了当地的城乡差距,具有一定的积极作用。但是,一旦农民投资失败,银行发放的贷款将无法收回,理论上讲银行可以通过实现自己的抵押权来回收贷款,即通过出卖农民的房屋来实现抵押权,但实际上,根据“房地一体”的原则,如果银行出卖了农民的房屋,同时也出卖了农民的土地,但我国现行法律是明令禁止宅基地使用权参与抵押或者流转的,因此,银行将无权处分农民的房屋,其结果就是造成银行的资金无法收回的结局。故笔者认为,湖州的这种创新,造福于民的同时,也极大地增加了银行的金融风险。

5.2.3重庆模式

重庆市政府为了在不减少农民耕地的情况下,有效利用土地资源,加快推进城镇化建设,在农民自愿的情况下统筹城乡发展,增加农民收入。重庆市政府在2008年通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》,该办法的主要宗旨就是先把农村的建设用地转化为耕地,然后在城市增加一定面积的建设用地,以更加充分保护农村耕地。200812月,重庆市农村土地交易所挂牌,该所的主要交易标的是“地票”, 作为进入土地交易所的“地票”,是一种已经标准化的交易凭证,是基于城乡建设用地增减挂钩项目中节约出来的城镇建设用地指标,目前全部由重庆市下属的各区县土地整理中心通过复垦、整理、验收和交易申请等流程来提供。[37]该办法规定了“地票”的流转方式,具体可以概括为:第一步是复垦,即将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地复垦为耕地。该办法规定,村民只有另外有可以长期居住的住宅,并且有稳定的生活来源的情况下,才可以申请对自己的宅基地进行复垦;第二步是验收,即复垦的土地经土地管理部门验收后,由此而结余出来的建设用地指标,转换为“地票”并由该市的土地主管部门颁发给土地使用权人;第三步是交易,该办法规定“地票”应当在重庆市的农村土地交易所进行交易。所有法人和具有独立民事能力的自然人,都有权通过公开竞价的方式购买“地票”。 “地票”交易总量,一般应当控制在当年国家新增建设用地计划的10%以内。价格的高低,应当由开垦费和新增建设用地土地有偿使用费的总和来决定,并比照这一价格制定统一的价格,这样对交易双方都有好处。“地票”的交易收益,应当先向国家缴纳少量的税费,其余部分归农民所有。而转让耕地、林地等集体土地承包经营权所获得收益,全部归于村民自己所有。村集体经济组织所获得的土地收益,将用于新农村建设和农民的社会保障等;最后一步是使用“地票”, “地票”的买受人选择符合城乡规划和土地规划的农用耕地,拟作为将来的建设项目;然后政府运用自己的征地权,将“地票”的买受人所选耕地征转为城镇建设用地;对该建设用地实行招标、拍卖、挂牌,实现指标落地;“地票”的买受人如果在指标落地时竞标失败,则竞标成功者应当按照“地票”的购买价从“地票”的买受人那里购买该“地票”;最后,“地票”的拍卖价值部分用来冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费[38]

笔者认为,重庆的“地票交易”创新了我国的政府征收农村土地的模式,一方面有效地推进了当地的城镇化建设;另一方面,在征收农民土地的过程中增加了农民的收益,一定程度上缩小了城乡差距;最后,重庆模式有效利用了农村闲置的土地资源,又充分保护了我国农村的耕地资源。但是仔细分析我们不难看出,重庆看似公平的农村建设用地与城市建设用地的双向置换,实际上是用农村闲置的土地换取城市周围优质的农民集体土地,无法实现价值上的对等,一定层度上必将损害城乡结合部农民的利益。

5.2.4天津模式

天津市政府为了加快推进当地的城镇化建设,统筹城乡发展,真正实现村民变市民的转换,从20063月开始实施“宅基地换房”试点工作,至20096月颁布实施《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》以来,天津市的试点工作实现了对土地资源的集约化管理。天津的“宅基地换房”模式具体是指:首先,由政府主导,统一规划,建设一批高质量的、适宜居住的新型小城镇;然后,村民在自愿的前提下,依照一定的标准用自己的在农村的宅基地和住宅置换位于小城镇的一套住宅,在小城镇居住和生活;最后,在不减少耕地面积的前提下,对原来的农村宅基地进行复耕,节约出的集体建设用地,一部分征收转化为国有土地进入土地市场,参与市场的流转,并将其中的土地收益拿去补偿小城镇住房建设资金;另一部分作为储备用地用于城镇的社会建设。[39]

笔者认为,天津的“宅基地换房”模式,首先很好的解决了宅基地使用权不允许参与流转,而农村房屋可以参与流转的矛盾;其次,有效地提高了农民的财产性收益;再次,既解放了农村的集体土地资源,又有效保护了农村的耕地资源;最后,政府在加快推进城镇化建设过程中,很好的保护了农民的利益。但是,该模式有很强的地域性要求,即要求当地的经济应当较为发达,因为只有经济较发达的地区才能很好地统筹规划小城镇建设,才能将节约出来的农村集体土地更好地参与到市场当中去,实现土地应有的价值。

5.2.5广东模式

广东省人民政府为了尽快实现集体土地和国有土地的“同地、同价、同权”,让农村的集体土地充分发挥其资产作用,发挥市场在配置土地资源上的作用,逐步建立统一、规范、有序的城乡一体化土地市场体系。省政府在2005年颁布实施了《广东省集体土地建设用地使用权流转管理办法》,该办法首先规定了集体建设用地使用权可以用于出让、出租、转租、转让和抵押;其次,规定了可以使用集体建设用地的范围;第三,规定了具体的集体建设用地使用权流转步骤,规定村民在出租、抵押和出让集体土地使用权时,必须取得其所在集体经济组织成员的2/3以上的同意,保障了农民的知情权和参与权,同时也充分的尊重了民意。第四,规定了集体建设用地流转所得收入50%以上应当存入银行,作为本集体经济组织的社会保障专用资金,不得挪作他用;最后,规定了违反该规定的相关法律责任。然而,广东省的这次改革并没有涉及到农村的宅基地使用权流转问题,导致在农村出现越来越多的闲置住宅。 2012年广东省原国土资源厅草拟的《关于加强农村宅基地管理的通知》,该通知明确了农民合法的宅基地可上市流转,允许农民对其享有的宅基地使用权进行出租和转让。“宅基地流转问题在各地都是最难突破的,在广东也一直被称为‘雷区’,因此,如果能得到同意并实施,其在全国都具有示范意义。”中山大学政治与公共管理学院博导陈瑞莲认为。[40]

笔者认为,广州省实施的集体建设用地流转的试点工作,实现了集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”,同时也统筹了城乡发展,推进了当地的城镇化建设。但是这种模式具有较强的地域性,要求当地具有较强的用地需求,能够很好的实现集体土地的市场化。另外,广东省拟将实施的宅基地的上市交易,从根本上说是违法的,因为宅基地使用权具有很强的身份属性,不具有参与市场流转的属性。因此,笔者认为广东省要实现宅基地使用权的有效利用,更好地统筹城乡发展,应当在农民自愿的前提下,实现集体土地到国有土地的转换,并充分保障农民的权益。

5.2.6成都模式

成都市政府为了统筹城乡发展,逐步实现“三个集中”即工业向城市集中发展区集中,农民向集中居住区集中,土地向规模经营集中,真正做到工业反哺农业,城市反哺农村,优化土地资源的配置,在增加农民收入的同时,加快推进成都市的城镇化建设。为了实现这些计划,成都市政府从2003年开始先后出台了《成都市集体土地地上房屋交易登记管理暂行办法》、《关于开展农村集体建设用地基准地价评估工作的实施意见(试行)》、《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》、《集体建设用地使用权交易规则》等一系列用于规范农村土地流转的行政法规,在20084月成立了全国首家农村产权流转担保股份有限公司,并在10月成立了农村产权交易所,负责土地流转的相关交易。通过分析成都市政府出台的土地流转办法,成都市的土地流转模式可以概括为:第一步是确权,即不仅要明确界定土地的集体所有权,而且要清楚地界定农村山林、建设用地、耕地与宅基地的村民使用权或经营权,以及住宅的村民所有权。确权的目的是防止因大规模的土地流转,导致流转过程中产生的产权不明、流转不清的问题,造成农民的权益受到损害;其次是土地的集中,即通过“三个集中”,逐步实现工业用地的集中规划,配套设施的共用共享,将分散经营的方式转变为规模经营,在农民自愿的基础上,整理分散的宅基地,农民逐步实现集中居住,将腾出的宅基地一部分进行复耕,剩下的宅基地通过土地产权交易所进行交易;第三是村集体的推广介绍和服务。由于村民比较分散,获取信息的渠道比较少,导致对政府的土地流转政策不了解。因此,村民所在的集体经济组织在土地流转的过程中,应当起到推广介绍相关政策和服务群众的作用,及时将有土地流转意愿的农户进行集中,并将集中的土地向成都产权交易所申报,政府应当对村民所在的集体经济组织进行补贴和奖励,使村集体经济组织有一定的经济支持;第四是土地流转,成都农村产权交易所将集中的农村集体土地流转信息向社会公布,然后农民与流入主体间通过买卖合同的方式,转让其土地使用权;同时限定了土地流转的期限,其中初次流转期限最长不得超过国有土地使用权的出让期限,再流转的期限不得超过初次流转的剩余年限;最后是收益支付,在扣除一定的交易手续费后,其余的土地流转收益应当由村民享有。[41]另外,在城市进行国土整治,坚持增减挂钩的原则,保持占补平衡,实现级差土地收入,在资金上保证土地集工作的顺利进行。

笔者认为,成都模式一方面增加了农民的收入,充分保障了农民权益;另一方面在保证耕地面积不减少的情况下,实现了土地的整理利用,进一步统筹了城乡发展,有利于农业的规模化经营和尽快实现农业的现代化;最后,大城市很好的带动了小城镇的发展,实现了农民变市民的转化,有效推动了成都市的城镇化建设。当然,成都模式也有其不足之处,成都模式一定程度上也是将农村的宅基地使用权参与到市场当中进行流转,不符合我国《土地管理法》相关规定,在实行依法治国的今天,不利于法治的推行。

5.2.7深圳模式

深圳市政府为了解决城中村——田厦村的改造问题,在既不增加政府负担,又能很好地保护村民利益的情况下,摸索出来的一种宅基地作价入股的土地流转模式。其具体做法是,由田厦村原来的一个村集体股份公司,具体负责新村的建设工作,而村民以其原先的宅基地入股,按照约定在新村建设完成后,村民将获得7倍于原宅基地面积的住宅面积,而对于那些原先在村中有商铺的村民,将在建好的新村中分得一定的商业面积,剩余的商业用地由该公司负责经营管理,所得收益按持股比例进行分配。[42]

笔者认为,深圳市改造城中村的模式是值得很多与其有相似之处的城市借鉴学习的,这种模式一方面既增加了农民的收入,又解决了村民失去宅基地的后顾之忧,很好地保障了农民的权益;另一面既实现了土地的城镇化,又没有增加政府的财政负担,一定程度上也有利于实现农民变市民的转换。但是这种宅基地使用权的入股模式,使得集体土地所有权发生了转移,即由集体转向了公司,也就是变换成私有模式,这从跟本上违反了我国现有的土地制度。因此,这种模式是违反法律的,其借鉴意义有限。


6章 宅基地使用权流转的制度探索和相关的制度保障

鉴于我国的土地制度是社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。农民集体所有的土地依法属于村民集体所有,并应当由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。这从根本上否决了农村宅基地可以自由流转的理论。但是如果完全限制宅基地使用权的流转,首先对于当下不断加快的城镇化建设,以及势在必行的农业现代化,都是极大的障碍。面对当下农村越来越多空闲的宅基地,以及越来越多的农民走出农村进入城市,我国农村的土地制度改革已经势在必行。通过以上对我国现行法律和相关国家政策的研究,我们不难发现,当下农村的宅基地使用权流转必须在集体内部进行,或者国家为了公共利益的需要征收或者征用农村土地。对于那些变相的以公共利益的需要为由征收农民土地行为,国家已经明令禁止;对于一些城镇居民向村民购买宅基地或者住房的行为,国家也已经出台相关政策明令禁止。笔者通过近期在网上查看相关资料、以及对前辈观点的吸收借鉴吸收,并通过对当下有关宅基地法规和国家政策的研究,以及当下在各地区实施的宅基地使用权流转问题的研究,提出以下两种宅基地使用权流转模式,以供大家参考:

6.1宅基地使用权流转的制度探索

6.1.1宅基地换房模式

宅基地换房模式是在坚持农民的土地承包经营权不变、保证农村耕地面积不减少、质量不下降、充分尊重农民意愿的原则下实施的农村土地流转模式。其具体操作流程是:首先是建立房屋、村民档案。即在实施宅基地置换之前以镇为单位,通过普查,建立房屋、村民档案;其次是科学规划建设统一居住区。在规划村民住宅小区的同时要规划出一块用于市场开发的土地,并以土地出让收入填补小城镇建设资金。然后由区一级的政府主导建立专门负责小城镇开发建设的公司,以土地出让收益权作为抵押担保,向当地的国家开发银行申请贷款,贷款的资金用于建设规划科学、设计合理的 、有特色的、利于产业聚集的、生态宜居的、环境优美的新型小城镇。再次,在前期的房屋信息调查、人员信息确认的基础上,经过多方讨论和征求意见后,再由镇政府制定统一的换房政策和标准。政策制定完成后,应当做好宣传工作,让农民充分了解政策内容,农民在完全自愿的基础上有权决定是否用自己的宅基地置换城镇的住宅,同意置换的农民应当向村委会提交申请,当村庄有90%以上的村民都提交了申请以后,由村委会和镇政府签订相关合同,以在法律上保障农民的权益;最后,村民逐步迁入小城镇居住,在村民完成搬迁后,由乡镇政府负责将农民原有的宅基地中相当于新增建设用地面积的宅基地进行整理复垦,其余的土地在整理之后一部分由政府征收为国有土地,然后将其进入市场进行拍卖,拍卖所得用于小城镇建设,还有一部分土地用于公共基础设施建设。由于这一模式得以顺利进行的一个重要条件是将节约出的土地及时的以国有土地的形式参与市场流转,以获得大量的土地出让收益来填补小城镇建设和社会保障的资金缺口。因此,这一模式在产业相对发达、地理位置优越的大城市的城乡结合部有较好的借鉴意义。

6.1.2“地票”交易模式

“地票”交易模式是指在不违反国家法律和相关政策的前提下,整合利用农村闲置的土地资源,积极响应国家关于推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的政策。这种模式不仅有利于农村土地的集约和节约利用,对构建城乡统一的土地市场也有帮助,而且有助于提升农民的生产生活条件。这种模式适用于那些经济条件不是很好,正在发展的中小城镇具有一定的借鉴意义。这种模式的主要流程是:首先是申请复垦,只有在符合当地的城镇规划和复垦整理规程,并经三分之二或者三分之二以上成员代表同意的农村集体经济组织,并在出具了集体土地所有权证或其他能够证明自己产权的证明的情形下,其才可以向其所属的区县国土资源行政部门提出复垦申请,而复垦的标的只能是那些低效利用的农村公共设施、公益事业用地、闲置的或者效益底下的乡镇企业等农村集体建设用地。但是,对于村民,其只有在城镇有其他稳定住所,并且有稳定的生活来源,经其所在的集体经济组织同意,并能够提供集体土地使用证或者其他能够证明自己的产权的证明,才可以将自己闲置的宅基地及其附属设施复垦成耕地或者林地。经过区县国土资源行政部门同意后,农村集体经济或者农户可以自己复垦,也可以委托其他专业的农村土地整治机构进行复垦;对于那些有条件复垦为耕地的土地应当及时复垦为耕地,对于那些没有条件复垦为耕地的土地可以复垦为林地;其次是复垦后的验收,验收工作由区县国土资源行政主管部门按照统一制定的标准对复垦后的耕地或者林地进行专业验收,验收合格后的耕地或者林地,纳入新增的耕地或者林地,并按照《土地管理法》的相关规定向县级人民政府办理土地变更登记,然后在区县形成相应的建设用地指标,由市国土资源部门进行确认,并由其核发城乡建设用地挂钩指标凭证。复垦后的耕地或者林地,由农民继续耕种或者承包,农民也可以根据相关法律进行流转;第三步是“地票”交易。“地票”以农村土地交易所作为中介向社会公开交易,具备独立民事行为能力的自然人、法人或者其他经济组织都可以参加竞价购买,“地票”交易的总量应当不超过当年国家下达给各省级行政区域的新增建设用地计划的10%,“地票”的价格应当由当地市政府在综合考虑开垦费、新增建设用地有偿使用费、当地的经济发展水平和充分保障农民权益的基础上,制定出全市统一的城乡建设用地挂钩指标交易的基准价格,供交易双方参考。地票价款在优先扣除复垦项目工程成本、融资成本和管理成本后,其余价款应当全部返还给农户和农村集体经济组织。农村集体经济组织所得价款主要用于农民集中居住区的基础设施配套建设、农村土地整治、农村土地整治项目和后期的管护利用等新农村建设的资金需求。政府在考虑了这些因素后,制定相关地票价款的分配机制,以实现对农民利益的充分保障。另外价款的拨付应当直接拨付给有关村民和集体经济组织,以防相关部门挪作他用,侵害村民和集体经济组织的利益;第四步是“地票”落地。购得“地票”的开发者,其有权在城镇选择符合城镇和城乡土地利用总体规划、以及符合地块土地利用总体规划和城乡总体规划的地块,然后由政府根据其选择将其转换为城镇建设用地,最后允许“地票”持有者通过招标、拍卖、挂牌的方式获得城镇建设用地使用权,实现“地票”指标的落地。该地块的“地票”持有者如果成功竞得该地块,其“地票”款可以用于冲抵新增的建设用地有偿使用费和耕地开垦费,如果该地块的“地票”持有者在竞标中失败,则该地票按原价转让给竞标成功者,竞标成功者也可以将其受让的“地票”冲抵新增的建设用地使用费和耕地开垦费。在这一过程中,政府应当充分保障“地票”持有者的利益,形成有效地市场竞争机制,逐步建立良性的“地票”流转市场。

6.2宅基地使用权流转的相关制度保障

笔者认为,如果以上两种模式能够被地方政府根据自身情况吸收借鉴,必将推动我国的城镇化进程,有效实现农民变市民的转变,有效推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的国家政策,在增加农民收入的同时,有效拉动内需,实现国民经济的持续健康发展。同时,我们也应当清醒地看到在推行这种土地改革,在本质上是减少农民的土地,增加城市的土地,对农民本身就是不公平的。因此,在推行农村宅基地流转的过程中,如何更好地保障农民利益,是我们迫切需要解决的问题。笔者认为在推行新一轮的土地制度改革过程中,应当在法律层面和政策层面允许的情形下进行下一步的改革,以更好的维护农民的利益。笔者认为,城镇化建设过程中,为了更好地实现农村宅基地使用权的顺利流转,我们应当尽快完善以下几种制度:

6.2.1完善立法

首先,我国的《土地管理法》第11条只是规定了农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,并核发证书,使得农村的建设用地使用权有了法律的保障,但该法却并没有规定将集体建设用地复垦为耕地,或者转换为其他种类的建设用地,应当履行什么程序,由哪个部门负责验收的问题。因此,导致在实践中出现的将宅基地等建设用地复垦为耕地的行为,缺乏法律依据,在程序上无法保证复垦后耕地的质量,无法从根本上保障农民的权益。故建议国家尽快完善相关法律以保障农村宅基地等建设用地顺利复垦为耕地,充分保障我国的耕地资源。

其次,对于实践中的宅基地换房试点,虽然在政策上都是规定完全尊重农民意愿,但在实际操作中出现了大量的农民被上楼现象,出现这种现象的原因就是政府只是为了实现自己的政绩,没有充分考虑老百姓的利益。因此,国家应当在法律上明确这种行为的法律性质,即集体是否有权处分集体土地所有权,明确政府在实施宅基地换房制度时的具体操作流程,明确由哪个部门负责监督,实施用农民权利监督政府权力的政策,明确农民权利受到侵害时,如何维护自己的权利。

第三,自从2004年我国开始实施城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩以来,我国农村的建设用地逐年减少,但是我国的《土地管理法》第47条只是规定了国家在征收时的具体赔偿标准,而对于征收其他土地的补偿费和安置补助费标准,仅仅规定了由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定,对于实践中多发的农民上访事件,大都是因为没有充分保障农民的权益。因此,对于农村建设用地的逐渐减少,国家有必要完善《土地管理法》的规定,明确国家在征收集体建设用地的补偿费和安置补助费。

6.2.2全面开展农村土地确权登记颁证工作

根据20121231的发布的《2013年中央一号文件》中的内容,我国将在5年内基本完成集体建设用地的确权登记颁证工作,进一步明确了政府相关单位在进行土地确权登记颁证工作所需要的工作经费,其全部归入地方的财政预算,并有中央财政予以直接补助。明确要求各级行政单位要提高重视程度,有关部门要予以充分配合,无论如何都要保证我国的农村土地确权登记颁证能够按时完成。笔者认为农村土地的确权登记工作有利于国家统筹下一步的农村土地制度改革,也能够避免土地资源的浪费,使我国的土地资源的管理能够责任到人,能够从根本上保障农民的权益不受侵犯。这也为下一步农村宅基地使用权的流转提供了法律保障。

6.2.3加快推进征地制度改革

根据《2013年中央一号文件》的规定,该规定明确要求国家在为了公共利益的需要而依法征收农民集体所有土地的时候,要进一步增加农民的分配比例,实实在在的提高农民的生活水平,以便更好地保障失地农民的长远生计。同时该规定进一步明确要求相关部门要加快修订我国现行的土地管理法,尽快出台具体的土地征收补偿标准,进一步从法律上改善现有的土地征收程序,要求更加严格的规范政府的征地行为,修改后的土地管理法明令禁止在补偿资金尚未落实的情况下,相关政府部门不得实施征收农村土地的行为。再次提出要进一步改革和完善农村宅基地制度,更好地保障农民的宅基地使用权,更好地维护农民的权益。要求相关部门进一步从法律上规范城乡建设用地增减挂钩的试点工作。该文件再一次禁止农村的非经营性建设用地参与市场流转。笔者认为,这些规定都是为了更好地维护农民的利益,防止地方政府以土地改革为名,行侵占农民利益之实。农民是我国经济社会稳定发展的根本保障,只有保护好了农民的利益,才能从根本上维护社会的安定和谐。

6.2.4有序推进农业转移人口市民化

根据《2013年中央一号文件》的规定,该规定明确要求我国下一步城镇化建设重要任务之一就是有效推进人口的城镇化,特别是要更好地让农民工在城镇落户。该文件要求尽快实现城乡一体化的户籍制度改革,进一步放宽外来人员在中小城镇的落户条件,要求各地政府要加强对失地农民的后期辅助工作,保障农民不因失地而丧失基本的生存权利,同时该文件要求国家进一步推进社会保障工作,更好地保障农民工的基本权益,努力实现城镇基本公共服务对常驻人口的全覆盖。笔者认为我国的土地制度改革,从根本上是为了更好地推进我国的城镇化建设,实现国家土地资源的集约化管理和经营。在农村村民越来越多的失去自己的宅基地使用权的时候,也意味着有越来越多农民失去住宅保障,对于缺乏在城镇生存技能的农民来说,是否能很好的适应城镇生活是摆在党和政府面前不得不克服的难题。因此,是否能够有序推进农业转移人口市民化,关系着我国农村宅基地使用权能否顺利流转,也关系着我国城镇化建设的成败。

6.2.5完善社会保障制度

随着我国城镇化进程的不断加快,导致中国失地农民的数量已超过5000万人,并在以每年300万人的速度增长,每征用一亩地将使1.4个农民失去土地。失地农民虽然是城市化进程中的正常现象,在工业化过程中,农民的农业用地转化为非农业用地是不可避免的。国家为了保障广大失地农民的权益,国家在2006年中共十六届六中全会明确提出了要建设覆盖全民的社会保障体系;在200991,国务院决定开展新型农村社会养老保险,但由于缴费过高,保险水平过低等原因导致部分地区农民参保不够积极,没有很好保障失地农民的基本生活;在201171开始实施了《社会保险法》,对于建立覆盖城乡的社会保障体系,使公民共享发展成果,具有重要意义。但是由于保险政策的落实,以及强大的资金压力,导致目前大约有一半的失地农民仍处于失地又失业的状态,并沦落到种田无地,就业无岗,社保无缘的艰难困境,成为城市中最困难的群体。因此,国家应当进一步完善我国的社会保障制度,尽快解决失地农民社会保障问题,切实保护城乡生活困难群众基本生活。社会保障制度的完善有利于我国农村宅基地使用权的顺利流转,保障农民在失地之后能够正常生活,以解决农民的后顾之忧。


结语

农村的宅基地是保障农民基本生活的物质基础,又由于宅基地使用权对农民生活具有特殊的社会保障作用,因此,宅基地使用权对农民具有特殊的意义。一旦农民失去住宅,也将失去社会对其基本生活的保障基础,甚至造成广大农民无家可居的悲惨局面。随着我国城镇化建设的逐步深入,将会使越来多的农民失去宅基地使用权,同时由于农民长期处于自给自足的状态,一旦进入城市,很多农民一方面很难适应城市里面的生活,另一面缺乏在城市里面保证自己基本生活的谋生手段,由于我国的社会保障制度尚不健全,将会使农民在城市里面的生活变得异常艰难,如果出现这种情形,将十分不利于我国城镇化建设的顺利推进,也不能从根本上实现农村与城市的统筹发展,进一步缩小城乡差距,更不能在本质上实现农民变市民的转换。

如何在有效推进我国城镇化建设的同时,又能很好地保障农民的权益,事关我国城镇化建设的失败。城镇化建设的过程也是我国农民失去土地的过程,这将使得越来越多的农村建设用地转化为城镇建设用地,即我国政府将不得不面对新一轮的农村土体改革,本文主张在遵守我国现有法律的前提下,实现农村宅基地使用权的顺利流转,笔者尝试性的提出了两种具有借鉴意义的宅基地使用权流转模式,又提出了需要完善的法律和其他相关制度,以保障这两种模式能够顺利的实施,以期能够更好的保障农民的权益。

此外由于笔者水平有限,对于我国城镇化建设过程中宅基地使用权流转问题的研究缺乏实际调差,对个别问题的认识还不够深入和全面。本文难免有不尽成熟和完善之处,还请老师多加指正。


参考文献

一、著作类

[1]陈健.中国土地使用权制度[M].北京:机械工业出版社,2003.

[2]陈华彬.物权法[M].北京:法律出版社,2004.

[3]吴清旺、贺月青.房地产开发中的利益冲突与衡平——以民事权利保障为视角[M].北京:法律出版社,2005

[4]刘俊.中国土地法理论研究[M],北京:法律出版社,2006.

[5]杨遂全.比较民商法学[M].北京:法律出版社,2007年版.

[6]张广荣.我国农村集体土地民事立法研究论纲[M].北京:中国出版社,2007.

[7]徐涤宇.物权法热点问题讲座[M].北京:中国法制出版社,2007.

[8]房绍坤.物权法用益物权编[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

[9]林其敏、王歆.农村土地法律课堂[M].北京:中国法律出版社,2007.

[10]王利明.物权法研究上卷[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

[11]王利明.物权法研究下卷[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

[12]张庆华.土地物权疑难法律问题解析[M].北京:法律出版社,2007.

[13]梁慧星、陈华彬.物权法[M].北京:法律出版社,2007.

[13]刘俊.土地权利沉思录[C].北京:法律出版社,2009

[14]符启林.房地产法[M].北京:法律出版社,2009

[15]李长明.土地纠纷锦囊[M].北京:法律出版社,2009

[16]张广容.我国农村集体土地民事立法研究轮纲[M].北京:中国法制出版社,2007

[17]汪军民.土地权利配置论[M].北京:中国社会科学出版社,2008

[18]胡康生.中华人民共和国物权法释义[M].北京:法律出版社,2007

[19]杨立新、袁雪石等.民商法理论争议问题——用益物权[M].北京:中国人民大学出版社,2007

[20]温世扬.物权法要义[M].北京:法律出版社,2007.

[21]解玉娟.中国农村土地权利制度专题研究[M].西安:西南财经大学出版社,2009.

[22]赵昭.宅基地使用权法律问题研究[M].大连:大连海事大学出版社,2009.

[24]宋志红.集体建设用地使用权流转法律制度研究[M].北京:人民大学出版社,2009.

二、论文类

[1]孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J].法学评论,2005,(4).

[2]江平.主要问题是财产权利的城乡二元分割[J].南方周末,2005,(7).

[3]韩世远.宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”[J].政治与法律,2005(5).

[4]高富平.物权法的十个基本问题——物权法草案修改意见[J].法学评论,2005,(8).

[5]谢良兵.宅基地入股:城中村改造深圳模式[J].中国新闻周刊,2006,(11).

[6]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[J].法学论坛,2007,(1).

[7]苗永干:农村宅基地问题研究[J].徐州教育学院学报,2007,(2).

[8]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[J].法学论坛,2007,(1).

[9]宋宗字、王热.宅基地使用权的制度缺失与现实选择[J].科学·经济·社会,2008,(1).

[10]丁关良.1949年以来中国农村宅基地制度的演变[J].湖南农业大学学报,2008,(4).

[11]刘李峰.农村宅基地使用权制度面临的问题及对策[J].城市发展研究,2008,(4).

[12]王长勇.农村宅基地使用权登记发证中的疑难问题初论[J].昆明理工大学报,2008,(3).

[13]吕斌.我国农村发展与宅基地使用权流转的研究[J].法制与经济,2008,(8).

[14]敬官旭.农村宅基地使用权流转问题思考[J]法治三农,2009,(5).

[15]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[J].法学论坛,2007,(1).

[16]范军.私有产权不可转让性与宅基地使用权流转[J].山东科技大学学报,2008,(4).

[17]韩鹏.宅基地使用权转让的现实困境与法律进路[J].国土资源,2006,(7).

[18]孙宪忠.论我国土地权利制度的发展趋势[J].中国土地科学,1997,(6).

[19]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[J].法学论坛,2007(1).




致  谢

光阴似箭,日月如梭,转眼间三年的研究生学习即将结束。在这三年的研究生学习过程中,有快乐也有辛酸,不得不承认学习法律的三年研究生生活,改变了我的人生轨迹。在四川大学的三年的研究生学习生活,我有幸结识了一批学识渊博、治学严谨、认真负责的老师和一群优秀的同学们,正是在他们的帮助下,我才能够顺利的完成学业,完成硕士论文的写作。

首先要感谢我的导师杨遂全教授,在本文的写作过程中,杨老师不辞辛苦,细心指导了论文写作,从一开始的论文选题、论文结构的安排、论文写作过程中需要重点注意的事项、论文定稿后的几次修改,以及到最后论文的定稿,杨老师都给予了精心的指导和不懈的支持,使得我的论文才得以顺利完成。每一次与杨老师接触都能深深感到作为一名学者的风范,都能感受到老师教书育人的认真态度。一日为师终生为父,老师的谆谆教诲,仍历历在目。老师对我的启迪与教育,我将一直铭记于心,希望借此机会向杨老师表示最衷心的感谢。

其次要感谢三年来一直陪伴我成长的各位研究生同学。在论文写作的过程中,是大家一起努力才把最终的论文完成。在论文写作的过程中有很多同学都曾无私的帮助过我,我深表感谢。首先我要感谢我们寝室的吴坤诏同学,在论文写作过程中他帮助我改正了很多论文写作中的过错与不足;其次要感谢杨林同学,是他帮我修改了许多论文中的格式问题,还帮我下载了许多版本的办公软件;第三要感谢谢茂亮同学,是他帮我修改了最后的文章结构,使我的文章结构更加符合学校里面的要求;第四要感谢陶然同学,他在我论文写作初期帮我修改了一些论文提纲问题;最后要感谢喻惠婷同学,我们在论文写作过程中不定期的交流论文写作问题,使得我的论文写作更加具有紧迫感,迫使我不断努力,最后才把论文完成。当然还有很多同学都曾帮助过我,在此就不再一一具体表示感谢了。

最后要感谢我的父母,是我的爸爸妈妈一直在背后默默支持着我不断前进,没有他们就没有我的今天。

研究生生活即将画上句号,但是我在四川大学的三年经历将一直保存在我的记忆中。在以后的生活过程中,我将更加努力,不断前进,朝着自己的人生目标不断奋进,不辜负大家对我的殷切希望。最后,谨以此文,向所有帮助和关心过我的人们表示最诚挚的谢意。

李士刚

20134月于望江



[1] 樊纲,武良成:《城市化》,中国经济出版社,2010年版,第10页。

[2] 张雨林:《中国城乡协调发展研究》,牛津大学出版社,1994年版,第86页。

[3] 陈颐:《中国城市化和城市现代化》,南京出版社,1998年版,第52页。

[4] 周丽萍:《我国城镇化建设的由来与现状》,载于《团结》,2010年第4期。

[5]周建顺、刘志刚:《诺奖得主:21世纪对世界影响最大的两件事》,载于《香港商报》,2003926 日。

[6] 孙自法:《2012中国新型城市化报告》,载于《中国新闻网》,20121031日。

[7] 牛文元:《2012中国新型城市化报告》,载于《中国科学院报告》,20121031日。

[8] 卢现祥:《新制度经济学研究》,武汉大学出版社,2005年版,第107页。

[9] 吴靖:《中国城市化制度障碍与创新》,载于西北大学博士学位论文,2006年。

[10] 张亚敏:《新时期加快农村城镇化建设的问题与对策》,载于《农业科技与信息》,2007年第11期。 .

[11] 张耀辉:《区域经济理论与地区经济发展》,中国计划出版社,1999年版。

[12] 周毅:《以新型城镇化引领区域协调发展》,载于《光明日报》,201316日。

[13]房绍坤:《物权法用益物权编》,中国人民大学出版社,2007年版,第218页。

[14]王利明:《物权法研究》,中国人民大学出版社,2002年版,第475页。

[15]李绍章著:《民法案例教程》,法律出版社,2006年版,第152页。

[16]陈霄、鲍家伟:《农村宅基地抵押问题调查研究》,载于《经济纵横》,2010 年第8期,第90页。

[17] 徐明华:《我国农村宅基地使用权流转制度的法律研究》,河南师范大学硕士学位论文,发表于20127月。

[18]张兴国:《农村集体建设用地流转三地比较》,载于《中国土地》,2006年第9期,第86页。

[19]刘俊:《中国十地法理论研究》,法律出版社,2006年版,第315页。

[20] 叶剑平:《中国农村士地产权制度研丸》,中国农业出版社,2000年版,第126页。

[21]江辉:《关于中国农村宅华地使用权流转问题的探讨》,载于《农业资源与环境科学》,2007年第37期,第377页,。

[22]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译著:《马克思恩格斯全集》,人民出版社,1972年版,第92页。

[23] 1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第6条:因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的,必须向土地所在的县级以上人民政府土地行政管理部门提出土地变更登记申请,由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更的,自变更登记之日起生效。

[24] 1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条:接受转让、购买房屋取得的宅基地,与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准,按照有关规定处理后允许继续使用的,可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地,可确定集体土地建设用地使用权。

[25] 199956日国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第二条第二款规定:农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证

[26]小产权房不是法律概念,是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。所谓小产权房是指在农民集体土地上建设的房屋,未缴纳土地出让金等费用,其产权证不是由国家房管部门颁发,而是由乡政府或村委会颁发,所以叫做乡产权房,又叫小产权房。乡镇政府发证的所谓小产权房产,实际上没有真正的产权。这种房没有国家发的土地使用证和预售许可证,购房合同国土房管局也不会给予备案。所谓产权证也不是真正合法有效的产权证。

[27]第一百八十四条 下列财产不得抵押:()土地所有权;()耕地、宅基地、自留地、白留山等集体所有的土地使用权,但法律规定可以抵押的除外;()学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施:()所有权、使用权不明或者有争议的财产;()依法被查封、扣押、监管的财产;()法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。

[28]第一百三十二条 出卖的标的物,应当属于出卖人所有或者出卖人有权处分。法律、行政法规禁止或者限制转让的标的物,依照其规定。

[29]高富平:《物权法原论(上卷)》,北京:中国法制出版社,2001年版11页。

[30]韩世远:《宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章宅基地使用权》,载《政治与法律》20055期。

[31]王卫国著:《中国土地权利研究》,中国政法大学出版社2003年版,,193

[32]王利明:《物权法研究》,中国人民大学出版社,2002版,476页。

[33]孟勤国:《开禁农村宅基地交易之辩》,载《法学评论》2005年第4期。

[34]白朝阳、赵剑云、夏一仁、邹锡兰:《新土改要迈四道槛》,载于《 中国经济周刊 》,2012年第50

[35]吴晓鹏、李建新:《城里人为何到乡下买农宅》,载于《浙江日报》,2003年第9期。

[36]湖州市农村经济信息网,网网址为:http:www.hzag.gov.cn

[37]北京大学国家发展研究院综合课题组:《还权赋能:奠定长期发展的可靠基础——成都市统筹城乡综合改革实践的调查研究》,北京大学出版社,2010年版,第44页。

[38]王守军、杨明洪:《农村宅基地使用权地票交易分析》,载于《财经科学》,2009年第4期。

[39]董万程:《农村宅基地使用权流转的法律分析》,载于《河南省政法管理干部学院学报》,2010年第1期。

[40]《广东〈关于加强农村宅基地管理的通知〉宅基地上市?》,引自土地资源网,作者小七,网址为:http://www.tdzyw.com/2012/0726/18314.html 2012726日。

[41]毛飞、孔祥智:《农村土地流转特点、成效与政府支持——来自成都的经验与启示》,载于《经济体制改革》,2010年第4期。

[42]谢良兵:《宅基地入股:城中村改造深圳模式》,载于《中国新闻周刊》,2006年第11期。

添加微信×

扫描添加微信